Vijf jaar na afschaffing ambtenarenwet
Op 1 januari 2020 trad de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (“Wnra”) in werking, waarmee de rechtspositie van (de meeste) ambtenaren aanzienlijk is gewijzigd. Ambtenaren krijgen sindsdien een arbeidsovereenkomst in plaats van een aanstellingsbesluit, wat hun positie meer in lijn brengt met die van werknemers in de private sector. De Wnra geldt niet voor medewerkers van politie, defensie, leden van de staande en zittende magistratuur en politieke ambtsdragers. Met het vijfjarig jubileum van de Wnra is het een goed moment om de impact van deze wet te evalueren en te kijken in hoeverre de normalisering van de positie van de ambtenaar daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Overgang van publiek recht naar civiel recht
De Wnra heeft tot doel de rechtspositie van de ambtenaar(-werknemer) gelijk te schakelen met ‘gewone’ werknemers. Een van de wijzigingen in de rechtspositie van ambtenaren is dat zij sinds 1 januari 2020 – in tegenstelling tot daarvoor – geen bezwaar meer kunnen aantekenen of in beroep kunnen gaan tegen een besluit van hun (overheids-)werkgever.
Voor de middels deze wet genormaliseerde ambtenaren is het volledige arbeidsovereenkomstenrecht uit het BW en cao-recht van toepassing. Niet de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de bestuursrechter beheersen procedures tussen werkgevers en werknemers, maar het burgerlijk procesrecht en de civiele rechter. Zij moeten voor toetsing sindsdien naar de kantonrechter.
Toename procedures?
De vrees was dat de Wnra zou leiden tot veel procedures bij de kantonrechter, omdat voorheen een ambtenaar tegen een besluit bezwaar kon maken en indien nodig ook beroep kon instellen. Een besluit kon daardoor in een vroeg stadium worden getoetst en van deze mogelijkheid werd veel gebruikgemaakt. Vijf jaar na de invoering van de Wnra blijkt het aantal rechtszaken echter mee te vallen gelet op de hoeveelheid bezwaren en beroepen die eerder werden ingesteld. Opvallend is dat de zaken die wel bij de kantonrechter komen hoofdzakelijk betrekking hebben op ontslag. Dit is opvallend, omdat er in het civiele arbeidsrecht ook de mogelijkheid is om een verklaring voor recht te vragen. Dit suggereert dat het inschakelen van de kantonrechter een hogere drempel is dan het voorheen instellen van bezwaar.
Bijzondere positie ambtenaar
Ondanks de veranderingen die de Wnra met zich meebrengt, is de rechtspositie van de ambtenaar niet helemaal gelijk aan die van een ‘gewone’ werknemer. Dit komt enerzijds door de aard van de functie en anderzijds door de regelgeving. Naast het Burgerlijk Wetboek blijven de Ambtenarenwet en de Gedragscodes van toepassing. Ook de oude jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep is nog van toepassing op de ambtenaar.
In de jurisprudentie is deze bijzondere positie van ambtenaren terug te vinden, zoals bij zaken op het gebied van integriteit en nevenwerkzaamheden.
1. Integriteit
Uit jurisprudentie blijkt dat rechters een hoge(re) maatstaf van integriteit stellen voor ambtenaren (zie bijv. ECLI:NL:RBLIM:2023:7645 of ECLI:NL:RBNHO:2024:640). Volgens artikel 6 van de Ambtenarenwet dienen ambtenaren zich te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. Het niet naleven van deze verplichting kan worden beschouwd als een tekortkoming in de arbeidsovereenkomst.
Over het algemeen kun je spreken van een integriteitsschending indien een werknemer in strijd handelt met de voorschriften van een organisatie of op andere wijze de normen en waarden niet naleeft. In het geval van een ambtenaar is daarbij van onderscheidend belang dat integriteit van een ambtenaar van essentieel belang is voor het (goed) functioneren van de overheid.
Integriteit is voor een ambtenaar essentieel en er geldt een hogere mate van integriteit voor een ambtenaar dan voor een ‘gewone’ werknemer. Hierbij merk ik wel op dat deze hogere maatstaaf ook terug te zien is bij andere beroepsgroepen, zoals de zorg.
2. Nevenwerkzaamheden
Sinds 1 augustus 2022 is artikel 7:653a BW van kracht, waarin wordt bepaald dat een nevenwerkzaamhedenbeding in een arbeidsovereenkomst slechts kan worden opgelegd indien daar objectieve redenen voor aanwezig zijn. Dit geldt voor alle werknemers, maar voor ambtenaren gelden nog aanvullende regels.
In de jurisprudentie wordt bevestigd dat de integriteit van overheidsdiensten een objectieve rechtvaardigingsgrond voor de gemeente kan opleveren als bedoeld in artikel 7:653a lid 1 BW en de Richtlijn transparante arbeidsvoorwaarden (zie bijv. ECLI:NL:GHAMS:2024:2599 of ECLI:NL:RBLIM:2024:3829). De integriteit van overheidsdiensten is met name genoemd in artikel 9 lid 1 van de Richtlijn als objectieve redenen om bepaalde nevenwerkzaamheden van een ambtenaar te beperken.
Daarnaast bepaalt artikel 8 lid 1 Ambtenarenwet 2017 dat ambtenaren geen nevenwerkzaamheden mogen verrichten als deze de goede vervulling van hun functie of de goede functionering van de openbare dienst in gevaar brengen. Ambtenaren zijn verplicht hun nevenwerkzaamheden te melden bij hun overheidswerkgever, vooral als deze de belangen van de dienst kunnen raken.
Oftewel, sinds 1 augustus 2022 is het niet langer toegestaan werknemers te verbieden of te beperken nevenwerkzaamheden te verrichten, tenzij daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat. Voor ambtenaren kan de integriteit van overheidsdiensten een objectieve rechtvaardigingsgrond voor een overheidswerkgever opleveren als bedoeld in artikel 7:653a lid 1 BW en de Richtlijn transparante arbeidsvoorwaarden. Een ambtenaar heeft dus ook op dit terrein een bijzondere positie ten opzichte van de ‘gewone’ werknemer.
Conclusie
De Wnra vierde op 1 januari 2025 haar vijfjarig jubileum. Vijf jaar na de invoering van de Wnra is duidelijk dat de rechtspositie van ambtenaren een grote mate van rechtsgelijkheid heeft met “gewone werknemers’. Toch onderscheidt de ambtenaar zich van een “gewone werknemer” door enerzijds de aard van de functie en anderzijds de wetgeving. Deze bijzondere rechtspositie is ook in actuele jurisprudentie terug te vinden.
Mocht u een vragen hebben op het terrein van het arbeidsrecht? Neem dan contact op.